Российская история развивается по Черномырдину. Высказанные когда-то Виктором Степановичем гениальные мысли, что у нас из любой партии «получается КПСС» и «хотели как лучше, а получилось как всегда», на самом деле лучше любого анализа описывают судьбу почти любых российских реформ, которые начинаются с благой идеи, но в процессе реализации последствия иногда оказываются прямо противоположными замыслам. Почему так происходит? Вряд ли потому, что Россия какая-то «не такая» страна. Все страны уникальны и на самом деле ни одна не повторяет другую. В чем же причина? Представляется, в том, что пока, к сожалению, существует годами сложившаяся система, при которой принятие того или иного закона или осуществление той или иной реформы является не результатом работы экспертов и аналитиков, а капризом или следствием личных взглядов того или иного чиновника. Практические последствия реализации реформ просчитываются в последнюю очередь, и в основном уже глядя на печальный опыт.
Именно лицезрение, мягко выражаясь, не самого удачного воплощения в жизнь либеральной идеи о монетизации льгот заставило политическую элиту с удвоенной опаской отнестись к стоящим на очереди реформам – здравоохранения, образования. И если с реформой ЖКХ сделать ничего уже не могли – закон был принят и ожидал вступления в действие (и его последствия будут не столь молниеносно видны, как отмена льгот под видом их перевода в денежную форму), то Закон о местном самоуправлении (МСУ), до вступления которого в полную силу 1 января 2006 года осталось довольно много времени, стал жертвой самого пристального внимания и самых жутких страхов. В результате стали появляться разного рода предложения – от его срочного изменения до переноса вступления его в полную силу аж на 2008 год. Опасения понятны – закон полностью перекраивает систему власти на местах, что по российской традиции не может не вызвать в некоторых регионах бардака и неразберихи. Где-то не договорятся о содержании жилого фонда между собой район и входящие в него поселения, где-то существуют конфликты из-за границ, так как нет денег на проведение необходимых работ, но самое главное – четко определен перечень полномочий органов МСУ, который является исчерпывающим, и соответственно вся та собственность, которая сегодня есть у местных органов власти и не связана с исполнением «закрепленных полномочий», должна быть приватизирована, что может привести к тому, что муниципальные образования начнут делиться на перспективные и неперспективные. Так, муниципалитеты не смогут поддерживать сельские аптеки, школы, пекарни и т.д. Если в селе содержать их невыгодно, они просто будут закрываться, и кто-то сумеет закрыть эти «провалы рынка», а кто-то нет, в результате усилится мотивация к оттоку населения. При этом главные цели закона – активизировать граждан, вовлечь их в процесс управления и четко определить ответственность различных уровней власти за исполнение конкретных полномочий – несомненно верны.
Пока регионы ожидают жизни по новому закону (и соответственно готовы к жизни по нему прямо пропорционально степени компетентности региональных властей), появился новый документ, прямо касающийся всех российских регионов, а значит, и всех российских граждан – Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, представленная Министерством регионального развития. Подобно закону об общих принципах организации местного самоуправления, концепция базируется как на довольно бесспорных тезисах (диспропорции регионального развития в России действительно велики, размещение старой инфраструктуры не учитывает реальное современное размещение населения, в стране чрезвычайно мало привлекательных для миграционного притока населения регионов, имеется очевидная тенденция к снижению численности населения), так и на позициях, аргументация которых представляется сомнительной. Между тем эти последние подаются как аксиомы и ничем не доказываются. Говорится, к примеру, что «существующие старые региональные границы, поддержанные административно, блокируют процессы социально-экономического развития», – и хочется спросить: а с чего вы это взяли?
В качестве выхода из ситуации Минрегионразвития намерено строить федеральную региональную политику по принципу «поляризованного развития», который «предполагает специальную фокусировку финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в «опорных регионах». При этом имеется в виду создать «сеть полюсов роста разного уровня (международного – пока на это роль претендуют только Москва и Санкт-Петербург, федерального, окружного)».
Но поскольку Концепция Минрегионразвития – документ теоретический, ее реализация может привести к диаметрально противоположным последствиям: она может способствовать экономическому росту и возрождению страны, а может стать одним из катализаторов ее деградации и распада. Как говорится, дьявол кроется в деталях. Главная опасность в том, что Концепция при всей своей кажущейся логической обоснованности может быть «хорошо» или «дурно» понятой (или дурно истолкованной – как кому нравится). «Хорошим пониманием» можно считать снятие с тех регионов, которые имеют наиболее высокий потенциал экономического роста, существующих в настоящее время дополнительных «экономических удавок», приоритетное развитие в данных регионах специализированных программ и проектов, стимулирующих экономическую активность населения. «Плохим» – минимизацию издержек на «депрессивные регионы», которым оставляют ровно столько денег, чтоб «не умерли», фактическое деление регионов страны на регионы первого и второго сорта. Проще говоря, последствия реализации концепции прямо будут зависеть от базового уровня, от которого пойдет отсчет. Если от того, что есть сегодня, и одним оставят как есть, а другим сократят по максимуму, то это одна ситуация, а если «опорным регионам» будут добавлять к тому, что есть сегодня, ни у кого не отнимая имеющегося, то это ситуация совершенно другая.
Поскольку закон об МСУ в его нынешнем виде и так фактически делит муниципальные образования на перспективные и неперспективные (жестко отсекая возможности «нецелевого использования бюджетных средств» на все то, что авторы закона сочли «ненужным» для муниципальных образований (где-то это «ненужное» компенсируется рынком, а где-то не компенсируется никак), то с учетом подобного вероятного подхода перспективными и неперспективными станут целые регионы. Можно только догадываться, каково будет тем, кто окажется жителем «неперспективного муниципального образования» в «неперспективном регионе». Жителям таких территорий не останется ничего, кроме как искать новое место жительства. В результате мы можем получить на территории страны новые «мертвые зоны». Иначе говоря, реализация концепции несет существенную опасность умножить некоторые недостатки закона об общих принципах МСУ.
Авторы концепции не скрывают, что в результате ее реализации диспропорции внутри страны еще более усилятся. Хотя уже сейчас есть лишенная какой бы то ни было индустрии нищая Корякия, а есть захлебывающиеся в деньгах Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, и далеко не факт, что последние используют свои сверхдоходы более рационально, чем тратят субсидии регионы-реципиенты (архитектурные излишества и безумная роскошь полупустых административных зданий Салехарда, к примеру, поражает). Любая страна заинтересована во внутренней стабильности и доверии к власти, которое прямо зависит от того, насколько сильны социальные диспропорции. Любое разумное правительство стремится эти диспропорции минимизировать. Рост таких диспропорций означает ослабление страны и ослабление доверия граждан к власти, а если сказать сильнее – ставит под сомнение для регионов потребность вообще находиться в составе страны, которая не может обеспечить им достойное существование. В психологии и политической культурологии неоднократно излагалась позиция, что ощущение разрыва между собственной жизнью человека и положением его референтной группы (то есть общества, в котором он бы хотел жить сам) может иметь совершенно различные, даже противоположные следствия. Если этот разрыв «обозрим» и воспринимается как преодолимый, то он стимулирует отстающего развиваться и работать; если же он огромен и постоянно увеличивается, то это ведет не к мобилизации сил, а к озлоблению и отчаянию. Проще говоря, чем больше пропасть между желаниями и возможностями, тем большее количество негативных явлений она порождает. Так, многие культурологи склонны объяснять исламскую революцию в Иране и вообще рост фундаментализма в исламских странах именно ощущением невозможности преодолеть отставание и отсутствием шанса оказаться в пресловутом «золотом миллиарде».
Подобным образом обстоит дело и внутри страны. Система существует, пока дает гражданину шанс (или иллюзию шанса, или ощущение, что шансы растут) на изменение его жизни к лучшему. Нужно найти разумный баланс между тем, чтобы, с одной стороны, у регионов, способных стать «локомотивами роста», был стимул к развитию, а с другой – чтобы рост диспропорций (к сожалению, есть регионы, которые по объективно-экономическим данным не преодолеют его никогда и вынуждены «вечно» быть дотационными) не разрушил единство страны.
Авторы Концепции делают оговорку, что «специфика геостратегического окружения России требует, чтобы при определении опорных регионов учитывались не только экономические и геоэкономические факторы, но и фактор национальной безопасности». Но, лишая население определенных территорий шансов на нормальную жизнь, можно дестабилизировать любой регион.
Должен быть четко оговорен тот минимальный стандарт бюджетного финансирования, который должен получать каждый регион страны, иначе нам не избежать появления «регионов-трущоб». Ведь Конституция РФ предоставляет всем гражданам равные социальные права и гарантии, и объем получаемого регионами финансирования должен быть таким, чтобы гарантированные Конституцией права обеспечивались, иначе говорить о единстве страны просто не приходится. Концепция же гласит – «если территория не получила статуса опорного региона, государственная поддержка должна быть направлена в первую очередь на обеспечение равного доступа населения этой территории к бюджетным услугам, гарантирующим реализацию конституционных прав граждан». Речь идет не об обеспечении реализации гражданами своих конституционных прав, а лишь о доступе к бюджетным услугам, гарантирующим их реализацию. Все ли конституционные права граждан можно свести к тем бюджетным услугам, которые сегодня оказываются? Если формально сохранить право на бесплатное высшее образование, но занизить число распределяемых по конкурсу бесплатных мест, то пользоваться таким правом сможет лишь ничтожное число граждан. Уже упомянутый «закрытый перечень полномочий» органов местного самоуправления оставляет за скобками «бюджетных услуг», к примеру, школьное образование на поселенческом уровне. Сочтет вышестоящий уровень, что школа в селе не нужна (денег нет, а учеников мало), закроют ее – и все, нет у деревни будущего. А само поселение уже при всем желании не сможет помогать школе деньгами, ремонтом и т.д. И этот объем «бюджетных услуг» может оказаться как достаточным, так и катастрофически недостаточным (а любой закон и концепция должны содержать в себе, если угодно, защиту от «дурака» – некомпетентного правоприменителя). Если уж минимизируете федеральную бюджетную поддержку депрессивных регионов, дайте тогда органам МСУ право участвовать в финансировании тех услуг, оказание которых на данной территории данное муниципальное образование сочтет недостаточным.
Настораживает, что в качестве примера для подражания авторы концепции называют Чили, Южную Корею и Китай, где реформы проходили в условиях, когда население никто ни о чем не спрашивал, и забывают про размеры нашей страны, про те «административные издержки» неизбежного контроля за миграцией населения, которые возможны лишь в условиях определенной формы политического режима. Если уж совсем грубо, то такие реформы, как в Китае, возможны только при наличии населения, состоящего из китайцев.
Напомню, что Россия все-таки Федерация. Многие проблемы регионального развития происходят сегодня именно от того, что федеральный Центр «слишком много взял на себя». Это мешает развитию тех регионов, которые способны быть «локомотивами роста», и ограничивает самостоятельность депрессивных регионов в поиске ресурсов саморазвития. Если гарантировать регионам полноценное осуществление хотя бы тех «предметов совместного ведения», которые гарантирует Конституция, никакой «принцип поляризованного развития» просто не понадобится.